Landwirtschaft unter Freihandelsbedingungen
Das Beispiel Nicaragua „Im Freihandelsabkommen legen wir fest, ob wir uns selbst umbringen oder eines natürlichen Todes sterben.“[ Sinforiano Cáceres, Vorsitzender der nicaraguanischen Nationalen Föderation der Kooperativen (Federación Nacional de Cooperativas – FENACOOP)]
Die Armut in Nicaragua konzentriert sich auf den ländlichen Bereich. Gleichzeitig ist die Landwirtschaft der Sektor, der durch die Marktliberalisierung am härtesten getroffen wird. Nach Einschätzung der nicaraguanischen ProduzentInnenvereinigung UNAG (Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos) sind nur 18% der nicaraguanischen Landwirtschaftsunternehmen unter Freihandelsbedingungen wirklich wettbewerbsfähig. Wenn das US-Zentralamerikanische Freihandelsabkommen CAFTA umgesetzt wird, sind 420.000 Arbeitsplätze in der nicaraguanischen Landwirtschaft gefährdet. Das wird die Migration in die Städte, nach Costa Rica und in die USA verschärfen. Die Regierung hingegen verspricht, dass durch das Abkommen 70.000 neue Arbeitsplätze geschaffen werden, und zwar vor allem in den Maquilas.
Freihandel und damit verbundene Investitionen werden nach wie vor als das Instrument für Entwicklung gepriesen. Der Doha-Gipfel der WTO (2001) wurde als Auftakt zu einer „Entwicklungsrunde“ bezeichnet. Die Industrieländer verpflichteten sich dort, den Marktzugang für die Agrarprodukte der armen Länder zu ermöglichen. Bereits 1995 beim Marrakesch-Gipfel hatten sie die Reduzierung ihrer Subventionen und Importzölle angekündigt. Außerdem hatten sie sich bereit erklärt, auf den Abbau von Zöllen für Agrarprodukte in allen Ländern, in denen das durchschnittliche jährliche Pro-Kopf-Einkommen unter 1.000 US Dollar liegt, zu verzichten. Diese Bedingung trifft auf alle zentral-amerikanischen Länder (mit Ausnahme Costa Ricas) zu. Das Scheitern des WTO-Gipfels in Cancún im September 2003 war nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass die Industrieländer keines dieser Versprechen zu erfüllen bereit waren.
Dennoch scheint auch Nicaraguas (neo-) liberale Regierung mit ihrem „Nationalen Entwicklungsplan“ ganz auf den Freihandel abzuzielen. Ziel ist die Ansiedlung und gezielte Förderung sogenannter „Entwicklungs-Cluster“. Das „Cluster“-Konzept ist ein von der Weltbank entworfenes Modell, das die gezielte Förderung von Produktionsketten in bestimmten „wirtschaftlich dynamischen“ Regionen beinhaltet. Es wird nicht nur in Nicaragua, sondern auch in anderen Ländern als Entwicklungsmodell übernommen.
Im nicaraguanischen Entwicklungsplan wird explizit die Migration der Bevölkerung aus den wirtschaftlich weniger „dynamischen“ Regionen in die zukünftig prosperierenden „dynamischen“ Zonen als Teil der Strategie benannt. Die Zukunft der Landwirtschaft Nicaraguas besteht nach dem Willen der Wirtschaftsstrategen aus Weltbank, Regierung und Verwaltung im Verschwinden der kleinbäuerlichen Landwirtschaft, die vor allem „granos básicos“ (Grundnahrungsmittel, vor allem Mais und Bohnen) produziert; und dem simultanen Aufbau agrarindustrieller Maquilas, in denen vor allem Früchte und Gemüse für den Export hergestellt und verarbeitet werden.
Die Politiker und Wissenschaftler rechtfertigen diese Strategie mit der grauenvollen Armut auf dem Land: Ein Job in der Maquila ist immer noch besser, als auf dem Land zu hungern. Dabei kann man getrost davon ausgehen, dass sie die eigentlichen Ursachen für die Landarmut genau kennen. Neben dem fehlenden (finanz-)politischen Willen zur Förderung kleinbäuerlicher Produktion und den strukturell ungerechten Welthandelsbeziehungen gehört dazu vor allem die lange Periode ungelöster Landkonflikte, Vertreibungen und Landkonzentration.
Trotz dieser Rahmenbedingungen ist der Agrarsektor nach Einschätzung der AgrarproduzentInnenvereinigung UNAG nach wie vor die wichtigste Einkommensquelle und Überlebenssicherung der NicaraguanerInnen. Mit rund 200.000 landwirtschaftlichen Produktionseinheiten bietet er ein weitaus höheres Potential, um Arbeit und Einkommen zu schaffen, als die Maquilaindustrie mit ihren unwürdigen Arbeitsbedingungen. Wirtschaftspolitik ist meist geschlechtsblind, ihre Auswirkungen hingegen sind es nicht: Vor allem die Frauen auf dem Land leiden an den wirtschaftlichen „Strukturanpassungen“ und der Landarmut, weil sie für das Überleben der Familie meist mehr Verantwortung tragen als ihre Männer. Können sie auf dem Land nicht mehr für das Auskommen sorgen, migrieren sie in die Städte oder ins Ausland, wobei die Kinder meist bei anderen Frauen (Mütter und Tanten, Schwestern oder Freundinnen) unterkommen. Wenn die Frauen jung sind, finden sie in den Städten, in Privathaushalten oder in Maquilas eine Arbeit, die ihnen in der Regel wenig Möglichkeit lässt, sich selber aus- oder fortzubilden.
Sieg nach Körben: Handelsliberalisierung und Abbau von Zöllen Eine große Gefahr für den mittelamerikanischen Agrarsektor ist der Wegfall von Importzöllen für Agrarprodukte: Die lokalen Märkte werden mit hochindustrialisiert hergestellten, stark subventionierten Produkten aus dem Norden überschwemmt, wodurch die nationale Produktion zusammenbricht.
Andersherum haben die AgrarproduzentInnen der armen Länder, sofern sie über die Vermarktungschancen verfügen, natürlich ein Interesse, ihre Produkte in den gigantischen Absatzmarkt der USA exportieren zu können. Allerdings: Die Verhandlungsmacht der armen Länder reicht wegen ihrer verschwindend geringen wirtschaftlichen Bedeutung für die reichen Industrieländer oft nicht weit genug, um wirkliche Vorteile durchzusetzen. Die USA importierten 2002 landwirtschaftliche Produkte im Wert von 47,5Mrd. US$. Davon kamen Waren im Wert von 3 Mrd. aus den zentralamerikanischen Ländern. Nicaragua hat daran einen Anteil von ganzen 4% – während auf der anderen Seite die USA die Hauptabnehmer von Nicaraguas Exportprodukten sind. Auch die nicht existierende wirtschaftliche Kooperation der mittelamerikanischen Länder untereinander machte es der US- Verhandlungsdelegation leicht, ihre Interessen durchzusetzen. Bislang gibt es noch keine Zollharmonisierung der zentralamerikanischen Staaten. Da die Agrarwirtschaft so unterschiedlich strukturiert ist, einigte man sich schließlich darauf, dass die mittelamerikanischen Länder ihre Fristen und Quoten für Agrarprodukte bilateral mit den USA aushandelten.
Die Liberalisierung der Agrarprodukte findet in mehreren Schritten statt. Die unterschiedlichen Produkte werden fünf so genannter „Körbe“ zugeordnet: In Korb A kommen alle Produkte, die unmittelbar nach Inkrafttreten des Freihandelsabkommens zollfrei eingeführt werden; für Korb B müssen die Zölle in fünf Jahren abgebaut sein, für Korb C in zehn und in Korb D in 12 Jahren. In Korb E kommen Produkte, für welche die Frist erst in 15 Jahren abläuft, und innerhalb von 20 Jahren sollen alle Agrarprodukte komplett frei gehandelt werden. Für einige „sensible Produkte“ wurden Einfuhrquoten festgelegt.
Die nicaraguanischen Produzentenvereinigungen FENACOOP und UNAG, die im Nebenzimmer an den Freihandelsverhandlungen für das CAFTA teilnahmen, hatten vorgeschlagen, dass die USA zunächst ihre Schutzzölle sukzessive reduzieren sollten, damit diese dann, sobald sie mit den mittelamerikanischen Ländern gleichauf liegen, gemeinsam gesenkt würden. Dabei sollte das Versorgungsdefizit mit bestimmten Produkten und nicht die Liberalisierung das Kriterium sein.
Ein Hauptfokus bei den Verhandlungen war die Frage, welche Produkte als „sensible Produkte“ klassifiziert werden und als solche einem besonderen Schutz unterliegen sollen. FENACOOP wollte den Gallo Pinto (die Grundnahrungsmittel Reis und Bohnen) und die Tortillas komplett aus dem Vertrag ausschließen. Nicht zufällig kategorisierte sie Reis, Mais und Bohnen als hoch sensible Produkte: Alle drei sind in den USA hochsubventioniert, in Nicaragua garantieren sie die Nahrungsmittelsicherheit. 250.000 Familien sind direkt von der Produktion dieser „granos básicos“ abhängig. FENACOOP und UNAG konnten sich mit ihren Forderungen nicht durchsetzen. Nach Inkrafttreten von CAFTA sollen die Grundnahrungsmittel in fünf bis fünfzehn Jahren zollfrei eingeführt werden. Für die ProduzentInnen und ihre Familien kann das den Ruin bedeuten.
Dabei setzt sich mit CAFTA nur ein Trend fort, der seit dem Ende der sandinistischen Revolution die Wirtschaftspolitik des Landes bestimmt hat. Nach 13 Jahren (neo-)liberaler Regierung ist Nicaragua heute das Land in der Region mit den durchschnittlich geringsten Importzöllen. Das Hauptnahrungsmittel Mais beispielsweise wird zu nur 15% Einfuhrzoll eingeführt, während in den USA die ProduzentInnen Subventionen in Höhe von einem Drittel ihrer Produktionskosten erhalten. Die Klassifizierung von Produkten nach festgelegten Zollabbaufristen geht von einem absolut unangebrachten Entwicklungsoptimismus aus. Die mittelamerikanischen Verhandlungsdelegationen scheinen zu glauben, dass Produkte, welche heute noch nicht auf dem Weltmarkt konkurrenzfähig sind, dies in spätestens fünfzehn Jahren aber auf jeden Fall sein werden. Eine gescheiterte nachholende Entwicklung und der unüberbrückbare technische Rückstand der mittelamerikanischen Agrarwirtschaft gegenüber den Industrieländern – trotz intensiver Entwicklungshilfe in den 90er Jahren – lassen diesen Optimismus fehl am Platz erscheinen. Und zwar erst recht unter Freihandelsbedingungen.
Subventionen Bei den Treffen der Welthandelsorganisation (WTO) wird seit einiger Zeit heftig über die Subventionen der Länder des Nordens für ihre Agrarproduktion diskutiert. Eine europäische Kuh etwa bekommt täglich 2,50 Euro staatliche Subvention. Das ist mehr, als ein Drittel der Menschen in Nicaragua täglich zum Leben hat.
Die Verhandlungsdelegationen der Vereinigten Staaten haben sich bereit erklärt, die Exportsubventionen für Agrarprodukte zu reduzieren. Allerdings machen die Exportsubventionen ganze 6% der Gesamtsubvention aus; der Großteil der Subventionen fließt in die Produktion und versteckt sich hinter den „Internen Hilfen“ oder günstigen Kreditlinien.
Die USA wollen das Thema der internen Subventionen in multilateraler Form auf WTO-Ebene diskutieren. Dieser Versuch ist zwar im September 2003 in Cancún gescheitert, dennoch wird das Thema weiterhin aus den regionalen Verhandlungen herausgehalten und auf die WTO abgeschoben.
Nach Auffassung der nicaraguanischen ProduzentInnenvereinigungen dürfte eigentlich kein Produkt, welches in den Vereinigten Staaten subventioniert und nach Zentralamerika exportiert wird, bei den Verhandlungen zur Debatte stehen. Laut FENACOOP gehören dazu Erdnüsse, Milchprodukte, Zucker, Reis und Mais (u.a.). Reis beispielsweise wird in den USA mit 81% der Produktionskosten intern subventioniert; Milch mit 48%. All diese Produkte sind jedoch Bestandteile des CAFTA-Vertrages und sollen in fünfzehn Jahren komplett zollfrei nach Zentralamerika exportiert werden können. Nicaraguas Landwirtschaft wird durch den Zollabbau am stärksten zu leiden haben, weil in Nicaragua zum Großteil dieselben Produkte angebaut werden, die durch US-Subventionen preislich verzerrt und damit nicht konkurrenzfähig sind.
Nichttarifäre Handelsbarrieren Jenseits der Zölle gibt es noch andere Formen von Schutzmaßnahmen, wie Qualitäts- oder sanitäre Normen (nicht tarifäre Handelsbeschränkungen wie gesundheitspolizeiliche Auflagen, mittels derer Agrarprodukte mit dem Hinweis auf mangelhafte Hygienestandards oder sonstige Gesundheitsgefährdungen an der Grenze zurückgewiesen werden können), die nicht unter die WTO-Reglementarien fallen. Mit dem im Dezember 2003 in den USA in Kraft getretenen „Gesetz gegen Bioterrorismus“ werden ganz nebenbei die Importe von Agrarprodukten wie Kaffee viel teurer und aufwendiger. Die Exporteure und Transportunternehmen müssen sich bei der FDA (Food and Drug Administration) in den USA registrieren lassen und die Einfuhr von Agrar- und forstwirtschaftliche Produkten im Vorhinein melden. Für die Kontrolle der Importe muss eine in den USA ansässige, autorisierte Agentur beauftragt werden.
Es macht für die armen Länder also wenig Sinn, über den Abbau von Zöllen und „Körbe“ zu verhandeln, wenn die nichttarifären Handelsbarrieren, insbesondere die sanitären Maßnahmen, kein Thema sind. Mexiko hat mit dem nordamerikanischen Freihandelsabkommen diese Erfahrung bereits gemacht. Wenngleich Mexiko nach der Unterzeichnung des NAFTA – vor immerhin zehn Jahren – für Hühnchenbrust einen zollfreien Marktzugang in die Staaten zugestanden bekam, hat es bis auf den heutigen Tag noch kein mexikanisches Hühnchen in die USA geschafft.
Wer zieht den Vorteil aus den Verhandlungen... Die Verhandlungsdelegation verkündete begeistert, dass Nicaragua durch das CAFTA der sofortige zollfreie Export von „queso chontaleño“ ermöglicht werde. Aber dieser Frischkäse muss pasteurisiert sein – dies ist eine der Hygieneauflagen für den Export. Und die einzige Pasteurisierungsanlage in Nicaragua ist in Besitz des transnationalen Unternehmens PARMALAT (dessen italienisches Mutterunternehmen inzwischen in Konkurs gegangen ist).
Außerdem wird es Nicaragua „erlaubt“, Zucker zu exportieren. Die nicaraguanische Zuckerproduktion ist in den Händen der Familie Pellas, dem einzigen wirklichen „Global Player“ in Nicaragua, der außer der Herstellung des bekannten „Flor de Caña“-Rum auch den kompletten Import asiatischer Autos abwickelt. Aber nicht einmal die Pellas selbst haben ein übermäßig großes Interesse am Zuckerexport, weil ihr sattes Geschäft in Nicaragua selbst stattfindet: Zucker wird in Nicaragua mehr als doppelt so teuer gehandelt wie auf den internationalen Märkten, denn er ist das einzige intensiv geschützte Produkt in Nicaragua, das die nicaraguanischen KonsumentInnen praktisch mit 180 Millionen Dollar subventionieren.
Ein weiteres Produkt, das Marktzugang in die USA finden soll, sind Erdnüsse aus Nicaragua. Erdnüsse werden bereits nach Mexico und Europa exportiert. Um einen Vorteil aus diesem Angebot zu ziehen, müßten in Nicaragua allerdings die Anbauflächen ausgeweitet werden, und diese stehen nur beschränkt zur Verfügung. Außerdem erfordert der Erdnussanbau ein hohes Maß an Mechanisierung, d.h. die ProduzentInnen müssten zunächst in Maschinen und Technologie investieren, was sie wegen des beschränkten Kreditzugangs meist nicht können.
... und wer hat das Nachsehen? Der enorme Produktivitätsvorsprung der Industrieländer ist für die Trikontländer in absehbarer Zeit wohl nicht aufzuholen. Dies gilt auch für die Agrarwirtschaft. Beispielsweise ist die Produktivität von Mais in den USA um das 6-7fache höher als auf einer vergleichbaren Anbaufläche in Nicaragua.
Die Ungleichheit ist auch technischer Art: In Nicaragua arbeiten die meisten AgrarproduzentInnen mit der Hand bzw. mit Ochsenkarren; in den USA besitzt ein Produzent im Durchschnitt vier Traktoren. Den MaisproduzentInnen in Nicaragua macht aber weniger der Import von Frischmais, sondern vielmehr von verarbeiteten Produkten zu schaffen: Die Maisproduktion wird bereits jetzt durch den steuerfreien Maismehlimport des transnationalen Unternehmens MASECA aus Mexiko ruiniert. MASECA´s Vermarktungsstrategie besteht u.a. darin, nicaraguanischen Tortillabäckerinnen Maismehl zu schenken, damit diese sich von der einfacheren Verarbeitung überzeugen und schließlich dazu übergehen, den bereits verarbeiteten Mais statt elotes (frische Maiskolben) zu kaufen. Den Nachteil haben die MaisproduzentInnen, die für ihre elotes keine Abnahme mehr finden.
Um die Landwirtschaft effektiv zu schützen, wäre die technisch einfachste Methode, entsprechende Einfuhrzölle auf Produkte aus den Industrieländern zu erheben. Laut UNAG wäre ein durchschnittlicher Zoll von 40% notwendig, und zwar in ganz Zentralamerika. Politisch ist dies jedoch nicht durchsetzbar. Darüber hinaus besteht das Problem auch darin, dass die zentralamerikanischen Ökonomien so unterschiedlich sind, dass es schwierig werden wird, das Zollniveau in allen Ländern anzugleichen.
Verhandlungen ohne (Ver-)handlungspielraum Die Verhandlungsstrategie der US-Delegation war, die sensiblen Themen der Landwirtschaft sowie Arbeits- und Umweltstandards zu verschleppen, so dass am Ende wenig Zeit zu Konsultationen blieb. In vier der fünf zentralamerikanischen Ländern wurde ohnehin praktisch niemand konsultiert. Nicaraguas Delegation war immerhin bis zu einem gewissen Grad bereit, auch NGOs in die Beratung einzubeziehen. Dennoch war auch diese Delegation nicht bereit, den unterschriftsreifen Vertrag direkt nach Abschluss der Verhandlungen bekannt zu machen.
Die vorgegebene Geschwindigkeit und die Fristen der Verhandlungen bedeuten eine enorme Belastung und eine menschliche und technische Überforderung. Von „Partizipation der Zivilgesellschaft“ kann schon deshalb ernsthaft keine Rede sein, weil von vornherein feststeht, welche Interessensgruppen ihre Vorschläge einbringen können und welche ungehört bleiben. Für viele Organisationen ist dies ein Grund, die Verhandlungen als solche abzulehnen.
Auch Sinforiano Cáceres, der für FENACOOP im Nebenzimmer an den Verhandlungen teilnahm, kommt zu dem Fazit, dass „aus all diesen Gründen (...) die Freihandelsverhandlungen für uns extrem komplex, schwierig und herausfordernd sind. Wir müssen zugeben, dass unser Handlungsspielraum als Region sehr eingeschränkt ist, und manchmal haben wir das Gefühl, dass wir einzig und allein festlegen, ob wir uns selbst umbringen oder eines natürlichen Todes sterben. Genau so drastisch.“
Quellen: La Prensa - Managua, Nicaragua
Álvaro Fiallos (UNAG): „Decimos NO al TLC con argumentos y con condiciones“ in: envio - revista Mensual de la Universidad Centroamericana (UCA) Managua, Nicaragua, No 259 (Oktober 2003)
Sinforiano Cáceres (FENACOOP): „En el TLC definimos si nos suicidamos o si morimos de muerte natural“ in: envio – revista Mensual de la Universidad Centroamericana (UCA) Managua, Nicaragua, No 259 (Oktober 2003)
InterAction IDB ?Civil Society Initiative, Washington D.C.:
